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日前，山東省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》，部署推進(jìn)山東新一輪預(yù)算管理制度改革，創(chuàng)新提出了“六個(gè)預(yù)算”改革方向，涉及預(yù)算管理的方方面面。《實(shí)施意見》作用和意義何在?最大的突破點(diǎn)是什么?記者就此采訪了省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。

強(qiáng)化“大統(tǒng)籌”

集中財(cái)力辦大事

省財(cái)政廳預(yù)算處處長王進(jìn)在解讀《實(shí)施意見》的主要?jiǎng)?chuàng)新突破之處時(shí)，首先談到了“增強(qiáng)政府資源統(tǒng)籌能力”。

“預(yù)算管理問題中，統(tǒng)籌力度不足就是其中之一。”王進(jìn)表示，“從過去‘增強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌’提升到‘增強(qiáng)政府資源統(tǒng)籌’，一大要點(diǎn)就是加強(qiáng)政府收入、政府預(yù)算、部門和單位收入、財(cái)政存量資金、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)五個(gè)方面統(tǒng)籌，全部打入省級預(yù)算的‘盤子’。”王進(jìn)介紹，比如將依托行政權(quán)力和國有資源(資產(chǎn))獲取的各項(xiàng)收入，以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算管理;各部門、單位要依法依規(guī)將取得的各類收入全部納入部門或單位預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不得安排支出;全面推行專項(xiàng)資金“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式等。

“這是此次改革的重大突破之一，過去財(cái)政更加注重財(cái)政撥款資金的統(tǒng)籌，但是對一些單位的事業(yè)收入、租金收入等非財(cái)政撥款收入統(tǒng)籌力度不夠，此次改革強(qiáng)調(diào)財(cái)政撥款與非財(cái)政撥款的統(tǒng)籌銜接，同時(shí)把資產(chǎn)統(tǒng)籌也納入其中，這樣才能真正強(qiáng)化政府資源統(tǒng)籌能力。”王進(jìn)表示。

為鞏固省級預(yù)算管理“全口徑、一體化”改革成果，《實(shí)施意見》在總結(jié)全省特別是2019年省級預(yù)算管理改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出將“四本預(yù)算”和政府債務(wù)預(yù)算(計(jì)劃)同步編審;推廣省級涉農(nóng)資金等專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合成功經(jīng)驗(yàn)，在全省推開“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，切實(shí)增強(qiáng)政府財(cái)力綜合運(yùn)籌能力。

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授郭健分析：“當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，財(cái)政會(huì)持續(xù)處于‘緊平衡’狀態(tài)，同時(shí)，隨著改革步入‘深水區(qū)’，預(yù)算管理制度的一些深層次問題日益凸顯，影響了財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，提高預(yù)算管理水平，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。”

實(shí)施“零基預(yù)算”

打破支出固化格局

統(tǒng)籌后的財(cái)政收入要想真正保障重大戰(zhàn)略方針落地，就需要打破當(dāng)前支出固化格局，大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而這也正是《實(shí)施意見》提出的改革重點(diǎn)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授曹堂哲表示，現(xiàn)實(shí)中優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)相關(guān)舉措推進(jìn)難，支出結(jié)構(gòu)固化僵化問題依然突出。財(cái)政支出固化加劇了支出的剛性，使既有支出能增不能減，造成有限的財(cái)政資金低效、無效、漏損情況突出，更加劇了財(cái)政收支矛盾，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

如何破解?《實(shí)施意見》要求，全面實(shí)施零基預(yù)算管理，合理確定支出規(guī)模和保障重點(diǎn)，支出預(yù)算不得與財(cái)政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。

王進(jìn)介紹，過去財(cái)政預(yù)算編制主要采取“基數(shù)+增長”的模式，一般以上一年支出為基數(shù)，適當(dāng)考慮一定增長比例分配資金，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化、資金效益低下，一些重點(diǎn)項(xiàng)目資金捉襟見肘。而零基預(yù)算，意味著編制預(yù)算不再受以往預(yù)算安排基數(shù)影響，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算，一切從實(shí)際需要出發(fā)。

圍繞規(guī)范預(yù)算支出管理，《實(shí)施意見》亮出了多項(xiàng)新舉措：深入推進(jìn)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合，全面推行專項(xiàng)資金“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式;全面實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理;加快推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。此外，為提高財(cái)政資金使用效益，要求把績效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化運(yùn)行。

“這一系列改革舉措符合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)的要求。”曹堂哲認(rèn)為，尤其是堅(jiān)持績效導(dǎo)向，圍繞推動(dòng)績效與預(yù)算融合，意見提出推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的多項(xiàng)改革措施。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性

《實(shí)施意見》將防范化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)擺在更加突出的位置。在健全政府依法舉債融資機(jī)制方面，一方面，通過加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)債務(wù)限額與償債能力相匹配;另一方面，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)，嚴(yán)禁通過企業(yè)債務(wù)等形式新增隱性債務(wù)和金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債。在健全基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制方面，要求堅(jiān)決兜牢“三保”底線，全面實(shí)施縣級“三保”預(yù)算編制審核，確保“三保”預(yù)算足額編列、不留硬缺口。加強(qiáng)對市縣兩級“三保”預(yù)算安排和執(zhí)行情況的監(jiān)測分析，健全縣級“三保”風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，確保“三保”不出問題。

曹堂哲認(rèn)為，“《實(shí)施意見》堅(jiān)持底線思維，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防控和財(cái)政的可持續(xù)性，在健全政府依法舉債融資機(jī)制、基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政承受能力評估等方面都作出了明確要求，為財(cái)政可持續(xù)性提供制度支撐。”

全面深化預(yù)算管理制度改革，需要先進(jìn)的信息技術(shù)來支撐。對此，《實(shí)施意見》提出了多項(xiàng)舉措：建設(shè)省級統(tǒng)建、市縣共享、全省統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，橫向覆蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和財(cái)務(wù)報(bào)告等管理環(huán)節(jié)，縱向貫通中央、省、市、縣各級和預(yù)算單位，綜合體現(xiàn)預(yù)算績效管理、資產(chǎn)管理、政府采購、政府債務(wù)管理要求，形成順向可控、逆向反饋的管理“閉環(huán)”，力爭2022年全省全面運(yùn)行。

郭健表示，推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)是預(yù)算改革的基礎(chǔ)工程，將有利于實(shí)現(xiàn)信息共享，推動(dòng)信息化建設(shè)，提高信息化水平，發(fā)揮多種監(jiān)督方式協(xié)調(diào)作用，有助于順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(大眾日報(bào)記者 代玲玲 王鶴穎 實(shí)習(xí)生 胡方琦 報(bào)道)